疫情下誰主宰香港人的生活?局長司長繞過行會立會修改防疫細節 探討高官正在延伸的立法權

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自2020年爆發疫情至今,香港一共經歷了五波的疫情高峰期,政府以疫情防控為名施加多項限制措施,包括限聚令、禁堂食令、強檢令等。這些防疫措施一直給予市民「朝令夕改」的感覺,長期影響市民的日常生活,甚至香港整體的經濟環境。

防疫措施的決定來得又急又狠,不但「先訂立後審議」繞過立法會的討論,《誌》發現這半年間不少修訂並沒有經行政會議討論,而政務司司長在防疫措施下獲得到一定的「豁免權」,例如可無須遵守限聚令;食物及衛生局局長的權力已達到可直接修訂並頒布修改內容,食衛局回覆《誌》指出,賦權予局長,因「疫情不時變化而政府須即時應對」。

香港人過了接近3年的抗疫生活,《誌》統計並分析超過百次的「先訂立後審議」的修訂內容。記者發現,決定市民聚集人數,餐廳、戲院、酒吧及其他娛樂場所的營業時間,是不在議會的他和他。香港政府高官們的立法權正在伸延中,權力嚴重失衡。

行會共繞過立會修法119次 

《誌》翻查2020年至2022年10月(34個月)的憲報,發現自疫情爆發至今,政府透過「先訂立後審議」的立法程序先後將防疫相關的附屬法例修改共119次,當中包括限聚令、禁堂食令、強制檢疫令、強制檢測令等,而在這119次的修訂當中,大部份是經由前行政長官林鄭月娥連同行政會議討論後刊憲修訂的。

一般而言,政府如需要修改法例,必須透過立法會討論及審議,但在這次疫情之下,立法會對於防疫法案的決策權則大大減少。由於香港已設有基本法第599章《預防及控制疾病規例》以處理任何與疫情相關的安排,因此政府只需透過修改這條法例的附屬法例,便可施加防疫措施。

附屬法例是政府根據任何條例所訂立的、具法律效力的規則,修改附屬法例同樣要通過立法會審議或批准,但政府可以「先訂立後審議」的立法程序,由行政長官連同行政會議討論後,先將相關修訂刊憲,隨後一次過給立法會會議省覽。換言之,通過這個程序制定的附屬法例,早在立法會討論及審議前已先執行。

當然,立法會議員如對已修訂的附屬法例有意見,可在會議上提出決議;反之,如立法會對該修改沒有意見,附屬法例便在刊登憲報當日生效。就以上119項已修訂的防疫附屬法例當中,僅有一項曾有議員提出動議決議廢除—2020年3月28日,行會首次修改附屬法例訂立限聚令,前立法會議員許智峯曾於立法會提出動議決議廢除此附屬法例。除了這一項以外,其餘修訂則沒有任何人提出過反對意見。

2020年疫情初期 食衛局局長執掌大權

在這119項修訂中,大部分為制定防疫政策及延長防疫措施,但在數項修改當中潛藏着一些「魔鬼細節」。表面上防疫規定時任行政長官林鄭月娥連同行政會議經過討論後制定,但大部份修改防疫措施的細節並沒有通過行政會議討論,因為行政會議早已透過這些附屬法例賦權予食物及衛生局局長修改防疫措施的細節。

政府最早於2020年1月8日刊憲將新冠病毒列為傳染病,並在2020年2月7日開始制定出入境管制措施。直至2020年3月底,政府決定限制特定處所的營業時間及設置限聚令,而行政會議則在這段時間開始不斷賦權予食衛局局長,局長可根據疫情的發展隨時決定防疫措施的更改,無須通過行會討論,只須刊登憲報的公告將更改告知公眾。

賦權日期權力範圍
2020年3月27日賦權食衛局局長限制餐廳堂食的時間及關閉任何餐飲處所
2020年4月1日賦權食衛局局長可限制美容院、會址、夜總會、卡拉OK等娛樂場所的營業時間及關閉相關處所
2020年7月13日食衛局局長可指定市民乘搭交通工具須戴口罩的期限
2020年7月22日食衛局局長可指明市民須戴口罩的公眾地方及期限
2020年9月29日食衛局局長有權豁免由中國內地或外國第二類地區來港人士的強制檢疫令
2020年11月14日食衛局局長有權執行強制檢測令及指定進行強制檢測令的人士
2020年12月8日食衛局局長有權圍封大廈進行強制檢測令
2020年12月23日賦權食衛局局長推行疫苗接種計劃
2021年4月27日賦權食衛局局長制定在婚禮、周年大會和宗教聚集等群組聚集的豁免條件
2022年4月20日賦權食衛局局長自行制定群組聚集人數

根據以上的列表可見,食衛局局長在這場疫情之下被賦予了極高的決策權,而前食衛局局長陳肇始亦曾多次行使權力。例如,在3月27日陳肇始被賦予可指定關閉處所及限制其營業時間的權力後,她即日已行使權力命令遊戲機中心、浴室、健身中心等處所在3月28日下午6時起關閉;其後又在4月1日命令夜店、卡拉OK場所及麻雀場所須在當日下午6時關閉。這些例子顯示陳肇始在第五波要求的是即日刊憲,即日執行,時間上是十分倉促。

另外,由2020年3月28日行會制定限聚令起,如要修改限聚令人數,都是由行會討論後作決定的。在2022年第五波疫情後,疫情逐漸緩和,世界各地亦陸續開始放寬出入境限制,但行會卻在世界經濟復蘇的關鍵時刻,將限聚令人數的決策權交予食衛局局長。陳肇始獲權後,在當日立即行使權力將限聚令人數定為4人,又指明旅行團的工作人員必須完成三針疫苗接種方可豁免旅行團的群組聚集。雖然行會在今年10月18日經討論後決定限聚令人數由4人放寬至12人,但現任食衛局局長盧寵茂依然把持收緊限聚令人數的權力,而何時經行會討論決定,何時由局長盧寵茂直接刊憲,並沒有相關的規則。簡言之,新上任的食衛局局長盧寵茂可以不經行會討論直接決定限聚令人數,以及實行放寬防疫措施;同時,跟上任局長一樣,可以即時刊憲,即日執行,權力之大,前所未見。

第五波期間,政府賦權食衛局局長自行制訂群組聚集人數。

賦大權予局長的情況,回歸以來從未有之。以2003年沙士疫情為例,沙士病毒致死率比新冠病毒高,當時更出現醫護人員因照顧病人而死亡的個案。疫情只持續數月,但這場疫情同樣令香港人心惶惶。不過,當時行會並無賦予食衛局局長如此龐大的權力,大部分的防疫措施都是由行會討論完後作出修改。

為何在這場新冠疫情下,防疫措施的修改無須通過行會討論?僅就食衛局局長一人所作出的決策會否過於草率?

就這些疑慮,《誌》向醫務衛生局作出提問,他們回應指「疫情不時變化而政府須即時應對,所以需賦權政府相關當局根據疫情適時精準調控措施的彈性。」醫務衛生局強調,「有關法律框架及條文經過立法會審議,訂明須根據法定權力施行的規限及行政機關在何種情況下可行使有關條文所賦予的權力。」

政務司司長權力最大 可不守限聚令

除了食衛局局長外,政務司司長的權力亦在疫情之下不斷膨脹。根據憲報紀錄,行會在4次的防疫附屬條例修訂中賦權予政務司司長,雖然被賦予的權力次數比食衛局局長少,但卻擁有極大的權限。

賦權日期權力範圍
2020年3月28日賦權政務司司長並准許其進行若干條件的羣組聚集,即可以無須遵守限聚令
2020年4月28日政務司司長有權豁免中國內地來港人士的檢疫令
2020年6月2日政務司司長有權豁免外國來港人士的檢疫令
2022年2月23日政務司司長可無視法規作出任何與防疫相關的決策

在這種情況下,大部份備受質疑的官員聚會及政府的決定也可被解釋,例如2022年3月,政府向中央請求內地醫護支援,而後來有375名內地醫護在沒有通過任何測試、沒有任何問責制度下被批准來港協助抗疫,因法例賦予時任政務司司長李家超在當時作出決策及安排。

到底食衛局局長與政務司司長的權力期限到何時終結?只要行會一直以「先訂立後審議」的立法程序將現時的防疫附屬法例期限一直延長,他們的權力就是一直存在。

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劉彥汶

HK FEATURE 誌 — 獨立記者
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